Europeanization [âŠ] has produced more questions than answers.[1]
EuropĂ€isierung ist ein Forschungsfeld, das von einer Vielzahl unterschiedlicher Meinungen, Ideen und AnsĂ€tzen geprĂ€gt ist, die sich nur schwer auf einen gemeinsamen Nenner bringen lassen. Bereits bei dem Versuch einer Definition gibt es verschiedenste VorschlĂ€ge und je nach Interpretation in Folge dessen auch verschiedenste ErklĂ€rungsmuster. Ein Klassiker unter den EuropĂ€isierungsmodellen ist der Goodness of fit Ansatz (auch Misfit-Modell), der auf Risse/Cowles/Caporaso 2001 und Börzel/Risse 2003 zurĂŒckgeht. Dieser besagt, dass EuropĂ€isierung nur entsteht, wenn eine InkompatibilitĂ€t zwischen nationaler und EU-Ebene vorliegt, was dann zu einem Anpassungsdruck fĂŒhrt und nationalen Wandel ermöglicht. In dieser Arbeit soll nun die Frage geklĂ€rt werden, ob das Misfit-Modell die europĂ€ische Wirklichkeit widerspiegelt, oder ob die Praxis der EuropĂ€ischen Union nicht von ganz anderen Faktoren bestimmt wird. Dabei wird insbesondere das Dilemma zwischen einer top-down- oder einer bottom-up-Perspektive thematisiert.
ZunĂ€chst ist es sinnvoll den Begriff EuropĂ€isierung im Kontext des gewĂ€hlten Themas zu definieren. Hier erscheint mir die Definition von Radaelli die Passendste zu sein, nachdem diese neben der Entstehung europĂ€ischer Politik auch deren RĂŒckwirkung auf die Nationalstaaten umfasst, was auch das Misfit-Modell beschreibt. Nach Radaelli bezeichnet EuropĂ€isierung:
Processes of (a) construction, (b) diffusion, and (c) institutionalization of formal and informal rules, procedures, policy paradigms, styles, ways of doing things, and shared beliefs and norms which are first defined and consolidated in the making of EU public policy and politics and then incorporated in the logic of domestic discourse, identities, political structures, and public policies.[2]
Weiterhin ist es fĂŒr das VerstĂ€ndnis der folgenden Argumentation wichtig, zwischen vertikalen und horizontalen Impulsen der EuropĂ€isierung zu unterscheiden.[3] Bei vertikalen Impulsen wird eine top-down-Perspektive eingenommen, da die EU hier klare Vorgaben macht, die von den Mitgliedsstaaten implementiert werden mĂŒssen. Hier spricht man von positiver Integration. Horizontale Impulse dagegen gibt es beispielsweise in Politikbereichen, in denen die EU keine Gesetzgebungskompetenzen hat. Hier handelt es sich eher um nicht verbindliche Regelungen oder politische ErklĂ€rungen. Diesen Vorgang bezeichnet Radaelli mit dem Begriff negative Integration.
Die Hauptaussage des Goodness of fit Ansatzes wurde bereits zu Beginn erwĂ€hnt, nun soll das Konzept genauer erlĂ€utert werden. Ein Misfit zwischen nationalstaatlicher und EU-Ebene ist hier der zentrale Impuls fĂŒr einen möglichen Wandel in den Nationalstaaten. Die InkompatibilitĂ€t, die entsteht, wenn europĂ€ische Vorgaben nicht einfach nahtlos eingefĂŒgt werden können, sorgt fĂŒr einen Anpassungsdruck. Je weniger kompatibel die nationalen VerhĂ€ltnisse mit den europĂ€ischen Vorgaben sind, desto gröĂer ist der Misfit und in Folge dessen der Anpassungsdruck und damit die Notwenigkeit fĂŒr EuropĂ€isierung. Dennoch weisen Börzel/Risse darauf hin, dass Misfit nur eine notwenige Bedingung fĂŒr EuropĂ€isierung sei, es aber weitere Faktoren gĂ€be, die innerstaatlichen Wandel begĂŒnstigen und erschweren könnten.[4] Hierbei orientieren sich die Autoren in ihrer Argumentation an zwei Schulen des Institutionalimus, der rationalistischen und der soziologischen. Der rationalistische Institutionalismus argumentiert mit der Rational-Choice-Theorie und stellt die Ressourcenumverteilung in den Vordergrund. Hierbei ergeben sich zwei mögliche Szenarios: WĂ€hrend multiple Vetospieler gegen den Anpassungsdruck mobilisieren können, können umgekehrt unterstĂŒtzende Institutionen den Wandel positiv beeinflussen. Die Ausgestaltung dieser beiden Faktoren beeinflusst also den EuropĂ€isierungsprozess. Der soziologische Institutionalismus dagegen argumentiert mit Sozialisations- und Lernprozessen. Hier werden zum einen change agents genannt, die eine Neuauslegung der Interessen und IdentitĂ€ten anstreben. Zum anderen wird auf die politische Kultur und andere informelle Institutionen verwiesen, die zur Konsensbildung beitragen können. Soweit die Darstellung des Goodness of fit Ansatzes, der in sich logisch durchdacht zu sein scheint. Dennoch scheint mir die Anwendung auf die politische Praxis der EuropĂ€ischen Union mehr als problematisch zu sein. ZunĂ€chst ist, meiner Meinung nach, die beschriebene KausalitĂ€t zwischen Misfit und dem daraus resultierenden Anpassungsdruck zu sehr konstruiert. Es gibt keine generelle InkompatibilitĂ€t oder KompatibilitĂ€t. Letztendlich ist das immer Interpretationssache der Akteure und hĂ€ngt schlieĂlich doch auch von der jeweiligen politischen Ausrichtung der sich an der Macht befindenden Regierung ab. FĂŒr die groĂe Koalition, die derzeit gerade ihre Arbeit aufgenommen hat, ist Europa ein schwieriges Thema, sind sich doch Union und SPD wenig einig bei zentralen Themen wie der Bankenrettung oder der Asyl- und Migrationspolitik. Insbesondere bei letzterem Thema wĂŒrde es, denke ich, sehr unterschiedliche Interpretationen ĂŒber einen möglichen Misfit geben, nachdem beispielsweise die CSU eine sehr strikte Haltung gegenĂŒber einer Reform der Asylpolitik vertritt, die mit einer Mehraufnahme von FlĂŒchtlingen in Deutschland verbunden wĂ€re. Diese Argumentation wird in Ă€hnlicher Form auch von Radaelli bestĂ€tigt, indem er darauf hinweist, dass Misfit gewissermaĂen immer sozialkonstruiert sei und daher wenig objektiv sei.[5] Als Klassiker unter den EuropĂ€isierungstheorien haben sich zahlreiche Autoren mit dem Misfit-Modell auseinandergesetzt. Der vielleicht hĂ€ufigste Kritikpunkt dabei ist dessen eingeschrĂ€nkte Anwendbarkeit (siehe u.a. Radaelli 2003, Radaelli 2004, Beichelt 2009). Das Modell setzt klare Vorgaben der europĂ€ischen Ebene voraus, an die sich die nationalstaatliche Ebene bei InkompatibilitĂ€t anpassen muss. Es handelt sich also um den Bereich der positiven Integration. Was geschieht aber im Bereich der negativen Integration? Was passiert, wenn es keine klaren Vorgaben gibt, sondern nur unverbindliche Richtlinien? So kann das Modell beispielsweise nicht erklĂ€ren, dass es in diesen Bereichen dennoch zu EuropĂ€isierung und Wandel in Nationalstaaten auf freiwilliger Basis, ohne vorherrschenden Druck, kommen kann. Der Wandel entsteht hier aus dem Willen und der Möglichkeit der nationalen Regierungen heraus etwas zu verĂ€ndern und sich den europĂ€ischen Vorgaben anzupassen. Als Beispiel wird hier in der Literatur hĂ€ufig die Liberalisierung im Telekommunikationssektor angefĂŒhrt, wo es ohne DruckausĂŒbung von Seiten der EU zu einer weitreichenden Liberalisierung, beispielsweise in Deutschland kam (Radaelli 2003, Börzel 2006). So kann dem Goodness of fit Ansatz widersprochen werden, nachdem Anpassungsdruck nicht immer eine notwendige Voraussetzung fĂŒr Wandel ist. Nun möchte ich zu der, meines Erachtens, gröĂten SchwĂ€che des Modells kommen. In seiner Analyse stellt Timm Beichelt zu Recht in Frage, ob eine so strikte Trennung von nationalstaatlicher und EU-Ebene, wie sie das Modell vorsieht, ĂŒberhaupt möglich ist.[6] Denn EU-Politik kommt ja nicht aus dem Nichts, sondern ist das Produkt von Verhandlungen. Beteiligt ist dabei nahezu immer der Ministerrat, in dem wiederum Vertreter der Regierungen der Mitgliedsstaaten sitzen, die dann ja auch dafĂŒr zustĂ€ndig sind, das Beschlossene in der Heimat zu implementieren. Und plötzlich steht man dann vor einem Problem: wer bedingt eigentlich wen? Sind die Nationalstaaten die abhĂ€ngige Variable, wie es das Modell suggeriert oder ist es doch umgekehrt? Wie kann man die Auswirkungen von EU-Entscheidungen untersuchen, bei denen die Nationalstaaten doch selbst beteiligt waren? Featherstone hat dieses Problem gut charakterisiert, indem er von einer âchicken and egg question: which comes first? Who is affecting whome?â spricht.[7] Hier kommt nun genau das Dilemma zum Ausdruck, auf das zu Beginn verwiesen wurde: Kann man die Praxis der EuropĂ€ischen Union wirklich aus der reinen top-down-Perspektive erklĂ€ren? WĂ€re ein bottom-up-Ansatz nicht besser geeignet? In jedem Fall scheint mir die passive Rolle, die das Misfit-Modell den Nationalstaaten zuschreibt, nicht der RealitĂ€t zu entsprechen. Vielmehr wird europĂ€ische Politik auch aktiv von den Mitgliedstaaten gestaltet. Die Akteure mĂŒssten stĂ€rker in den Vordergrund gerĂŒckt werden, nachdem deren Rolle weitaus aktiver ist und die Nationalstaaten nicht einfach nur auf Vorgaben von der EU-Ebene reagieren. AuĂerdem ist durchaus fraglich, ob die Vertreter der nationalen Regierungen es ĂŒberhaupt soweit kommen lassen wĂŒrden, einen Misfit entstehen zu lassen. Im Endeffekt sind die nationalen Regierungen den WĂ€hlern im Heimatland verpflichtet und werden es wohl eher nicht riskieren, dass die europĂ€ische Politik den eigenen PrĂ€ferenzen komplett entgegenlĂ€uft. Dies hĂ€ngt auch eng damit zusammen, dass es eben kein gesamteuropĂ€isches WĂ€hlervolk gibt, an dessen LegitimitĂ€t alle Nationalstaaten zu gleichen Teilen gebunden sind. Hier wird nun deutlich, dass die Beziehung zwischen nationalstaatlicher und EU-Ebene keine EinbahnstraĂe ist, sondern sich wechselseitige BezĂŒge ergeben. GestĂŒtzt wird diese Hypothese von Putnams Theorie eines Two-Level-Games.[8] Diese beschreibt nationale Regierungen als gate-keeper und weist ihnen die entscheidende Rolle bei internationalen Verhandlungen, hier auf europĂ€ischer Ebene, zu. Zentraler Punkt ist, dass die europĂ€ischen Vereinbarungen auf nationaler Ebene implementiert werden können mĂŒssen. Um eine Einigung auf europĂ€ischer Ebene erzielen zu können, mĂŒssen sich die innerstaatlichen winsets ĂŒberschneiden, die die Menge aller ratifizierbaren Entscheidungen auf nationaler Ebene umfassen. Hier ergibt sich dann eine Vielzahl möglicher Szenarien, die fĂŒr die Thematik dieser Arbeit zu weit fĂŒhren wĂŒrde. Durch die Zuschreibung der entscheidenden Rolle an die nationalen Regierungen kann zumindest versucht werden, das Dilemma zwischen der bottom-up- und der top-down-Perspektive etwas aufzulösen. LĂ€uft man doch hier Gefahr völlig den Ăberblick zu verlieren, da sich bei gleichzeitiger Anwendung kaum noch kausale ZusammenhĂ€nge herleiten lassen und man sich im wahrsten Sinne des Wortes eher im Kreis dreht. Nationale Regierungen versuchen also die europĂ€ische Politik nach ihren PrĂ€ferenzen mitzugestalten, um die Transaktionskosten fĂŒr die Implementierung möglichst gering zu halten. Mithilfe der vorherigen Argumentation konnten fundamentale SchwĂ€chen des Misfit-Modells aufgezeigt werden, die die Anwendbarkeit auf die Praxis der europĂ€ischen Politik stark einschrĂ€nken. In der eingangs gestellten Frage wurde aber auch nach der RealitĂ€t gefragt. In Bezug auf die EuropĂ€ische Union scheint es derzeit bei der Meinungsbildung entscheidend zu sein, aus welchem Mitgliedsstaat man stammt. Nach einer Umfrage des amerikanischen Meinungsforschungsinstituts Pew ist die Zustimmung zur EU innerhalb eines Jahres von 60 auf 45 Prozent gesunken.[9] Dabei hat die Schuldenkrise deutlich Einfluss genommen, denn unter den acht befragten LĂ€ndern (Deutschland, GroĂbritannien, Frankreich, Italien, Spanien, Griechenland, Polen und Tschechien) kommt der negative Trend besonders bei den krisengebeutelten LĂ€ndern Spanien, Griechenland und vor allem Frankreich zum Ausdruck. In Deutschland dagegen sind die Befragten deutlich optimistischer und unterstĂŒtzen sogar zu 60% eine Ăbertragung von mehr Kompetenzen an die EuropĂ€ische Union. Hier scheint mir ein Zusammenhang zu der erlĂ€uterten wichtigen Rolle der nationalen Regierungen erkennbar zu sein. Man hat das GefĂŒhl Angela Merkel scheint es sehr gut zu gelingen der europĂ€ischen Politik ihren Stempel aufzudrĂŒcken und die Transaktionskosten fĂŒr Deutschland möglichst gering zu halten. Dabei profitiert sie natĂŒrlich auch eindeutig von der, im Vergleich zu den europĂ€ischen Nachbarn exzellenten deutschen Wirtschaftslage. Andere europĂ€ische LĂ€nder, besonders Spanien und Griechenland haben mit den strikten Sparvorgaben zu kĂ€mpfen, was den nationalen Regierungen im Heimatland hĂ€ufig ĂŒbelgenommen wird und so die EuropĂ€ische Union zum willkommenen SĂŒndenbock wird. Ein Spanier oder Grieche, scheint mir, wĂŒrde das Misfit-Modell also vielleicht nĂ€her an der erfahrenden RealitĂ€t und die Regierung im Heimatland wirklich in einer passiveren Rolle sehen.
Wie anhand der dargestellten Argumentation deutlich geworden, ist es mehr als fraglich, ob das Misfit-Modell die europĂ€ische Praxis widerspiegelt. Zum einen ergeben sich Probleme bei der Anwendbarkeit, nachdem nur monokausale Prozesse, sowie horizontale Impulse erklĂ€rt werden können. Auch wurde nachgewiesen, dass Misfit keine objektive Kategorie darstellt, sondern Interpretationssache ist. Der Goodness of fit Ansatz verkennt die aktive Rolle der nationalen Regierungen, die am europĂ€ischen Gesetzgebungsprozess naturgemÀà durch den Ministerrat vertreten sind. Jedoch wurde im letzten Teil auch darauf hingewiesen, dass die Bewertung des Ansatzes je nach Herkunftsland auch unterschiedlich ausfallen kann, nachdem, wie Umfragen zeigen, die EuropĂ€ische Union in Zeiten der Schuldenkrise gespalten ist. Der Ansatz ist nicht gĂ€nzlich abzulehnen, kann jedoch die Praxis der EuropĂ€ischen Union nicht umfassend abbilden. Ich persönlich bin der Meinung, dass der groĂe Einfluss der nationalen Regierungen nicht vernachlĂ€ssigt werden darf, trĂ€gt er doch auch in groĂem MaĂ zur BestĂ€ndigkeit der Institution EuropĂ€ische Union bei. WĂŒrde es nie gelingen europĂ€ische Richtlinien in den Mitgliedsstaaten zu implementieren, aufgrund eines zu groĂen Misfits, wĂ€re das Fortbestehen und die GlaubwĂŒrdigkeit der EuropĂ€ischen Union in Gefahr. In Bezug auf die Praxis der EuropĂ€ischen Union wĂ€re es weiterfĂŒhrend auch interessant, die Rolle des Parlamentes zu untersuchen, welches durch den Vertrag von Lissabon aufgewertet wurde und auch immer mehr an Profil zu gewinnen scheint. Â
Meinungsartikel von Agnes Kultzen, Passau
6. Mai 2014
Der Artikel entstand im Rahmen des Proseminars Interessenvertretung in der EuropÀischen
Union an der UniversitÀt Passau (Wintersemester 2013/14).
Literaturverzeichnis:
- Auel, Karin (2005): EuropĂ€isierung nationaler Politik, in: Bieling, Hans-JĂŒrgen/ Lerch, Marika (Hrsg.): Theorien der europĂ€ischen Integration. Wiesbaden: VS Verlag fĂŒr Sozialwissenschaften. S.293-315.
- Beichelt, Timm (2009): Deutschland und Europa. Die EuropĂ€isierung des politischen Systems. Wiesbaden: VS Verlag fĂŒr Sozialwissenschaften.
- Börzel, Tanja A./Risse, Thomas (2003): Conceptualizing the Domestic Impact of Europe, in: Featherstone, Kevin/Radaelli, Claudio M. (Hrsg.): The Politics of Europeanization. Oxford: Oxford University Press. S.57-80.
- Börzel, Tanja A. (2003a): How the European Union Interacts with its Member States, in: IHS Political Science Series 2003, No. 93. Online verfĂŒgbar unter: http://aei.pitt.edu/1049/1/pw_93.pdf (zuletzt geprĂŒft am 06.01.2014).
- Börzel, Tanja A. (2006): EuropĂ€isierung in der deutschen Politik?, in: Schmidt, Manfred G./ Zohlnhöfer, Reimut (Hrsg.): Regieren in der Bundesrepublik Deutschland: Innen- und AuĂenpolitik seit 1949. Wiesbaden: VS Verlag fĂŒr Sozialwissenschaften. S.491-512.
- Putnam, Robert D. (1988): Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games, in: International Organization, Vol. 42, No. 3. S.427-460.
- Radaelli, Claudio M. (2003): The Europeanization of Public Policy, in: Featherstone, Kevin/ Radaelli, Claudio M. (Hrsg.): The Politics of Europeanization. Oxford: Oxford University Press. S. 27-56.
- Radaelli, Claudio M. (2004): Europeanisation: Solution or problem?, in: European Integration online Papers, Vol.8 (2004) N°16. Online verfĂŒgbar unter: http://eiop.or.at/eiop/pdf/2004-016.pdf (zuletzt geprĂŒft am 06.01.2014).
- Featherstone, Kevin (2003): Introduction: In the name of âEuropeâ,in: Featherstone, Kevin/ Radaelli, Claudio M. (Hrsg.): The Politics of Europeanization. Oxford: Oxford University Press. S.3-22.
- Umfrage des Pew Research Centers, online verfĂŒgbar unter: http://www.pewglobal.org/2013/05/13/the-new-sick-man-of-europe-the-european-union/ (zuletzt geprĂŒft am 06.01.2014).
[1]Auel, Karin (2005): EuropĂ€isierung nationaler Politik, in: Bieling, Hans-JĂŒrgen/ Lerch, Marika (Hrsg.): Theorien der europĂ€ischen Integration. Wiesbaden: VS Verlag fĂŒr Sozialwissenschaften. S.294.
[2]Radaelli, Claudio M. (2003): The Europeanization of Public Policy, in: Featherstone, Kevin/ Radaelli, Claudio M. (Hrsg.): The Politics of Europeanization. Oxford: Oxford University Press. S.30.
[3] ebda. S.40f.
[4] Börzel, Tanja A./Risse, Thomas (2003): Conceptualizing the Domestic Impact of Europe, in: Featherstone, Kevin/Radaelli, Claudio M. (Hrsg.): The Politics of Europeanization. Oxford: Oxford University Press. S.63f.
[5] Radaelli, Claudio M. (2004): Europeanisation: Solution or problem?, in: European Integration online Papers, Vol. 8 (2004) N° 16. Online verfĂŒgbar unter: http://eiop.or.at/eiop/pdf/2004-016.pdf (zuletzt geprĂŒft am 06.01.2014). S.7.
[6] Beichelt, Timm (2009): Deutschland und Europa. Die EuropĂ€isierung des politischen Systems. Wiesbaden: VS Verlag fĂŒr Sozialwissenschaften. S.26f.
[7] Featherstone, Kevin (2003): Introduction: In the name of Europe, in: Featherstone, Kevin/ Radaelli, Claudio M. (Hrsg.): The Politics of Europeanization. Oxford: Oxford University Press. S.18.
[8] Putnam, Robert D. (1988): Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games, in: International Organization, Vol. 42, No. 3. S.433f.
[9]Umfrage des Pew Research Centers, online verfĂŒgbar unter: http://www.pewglobal.org/2013/05/13/the-new-sick-man-of-europe-the-european-union/(zuletzt geprĂŒft am 06.01.2014).